行政行为法是宏观行政程序法，传统行政程序法是微观行政程序法。
[55] 例如，《中共中央、国务院关于一九八六年农村工作的部署》《农牧渔业部、国家土地管理局关于在农业结构调整中严格控制占用耕地的联合通知》的相关规定。[128] 刘洪彬、李顺婷、吴梦瑶、孙福军、王秋兵、董秀茹：《耕地数量、质量、生态三位一体视角下我国东北黑土地保护现状及其实现路径选择研究》，《土壤通报》2021年第3期。
该类措施手段旨在推动耕地数量、质量和生态的空间互动关系成为全面统筹‘山水林田湖草科学治理的重要抓手[119]，通过实施耕地数量、质量、生态的全方位平衡保护来充实、完善既有的耕地保护规范体系。[45] 例如，《当前的经济形势和今后经济建设的方针》《全国农村工作会议纪要》的相关规定。尝试从耕地储备库、指标核销、永久基本农田特殊保护、补充耕地平衡、调剂、统筹、修复和调整试点、永久基本农田划定等方面，来改进相应的管护措施。1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第3条对十分珍惜和合理利用土地的方针定性和制止乱占耕地和滥用土地的行为的原则阐明。其二，通过羁束性行为设定，来明确耕地三位一体保护原则的实施规程。
另一方面，立足于耕地保护的制度规范层面，来具体展开相应的问题对策研究。其二，空间开发目标性举措。只有行政机关才能承担起保护包括个人在内的公众的任务。
行政法的理论与实践为何以往否认或限制第三人保护，现在却要肯定第三人保护？第三人如何在行政机关与相对人的法律关系中得到妥当保护？ 在回答这些问题之前，首先需要明确的是，行政法上的第三人保护包括实体法和程序法两个面向：前者与第三人的实体法律地位有关，后者则涉及第三人的实体法律地位如何在行政程序或行政诉讼中得到实现。在现实中，第三人受到侵害既有可能基于相对人与第三人之间存在的空间关系或合同关系而发生，也可能源于私人所处市场的竞争机制。相形之下，行政法律关系理论主要阐述具体法律关系的内容或者多边法律关系的基础结构，能够对公权利进行补充与具体化。公民个体的身份被高度固定化……处在一个‘高度同质性的社会中。
[xiv]最后，在我国，大量生产资料和资源属于国家或集体所有，国家承担了更多的分配任务。这种对于权利及其依据宽松化的理解无疑是认识到了有些利益并未权利化，如果僵化适用现行法，反而可能忽视现实利益格局，走向概念化和保守化。
自2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》肯定相邻权人、公平竞争权人提起行政诉讼的行为以来，我国法院对行政诉讼原告资格的判断场景就从行政机关—相对人之间的二元行政法律关系扩展到包括第三人在内的三方行政法律关系，第三人争议行政行为也构成了行政诉讼的一种典型情境。图示 描述已自动生成 图1 权利侵害的不同形态 就事实性侵害的具体类型而言，如图1所示，如果侵害后果由相对人负担，那么它就是行政活动的后续侵害。私人之间的关系为侵扰关系，行政机关与相对人之间为授益关系，第三人与行政机关的关系为请求保护或侵害排除关系。作为国家介入经济社会生活而形成的行政类型，分配行政意指在资源有限和利益交错的社会条件下，行政机关对不同私人的利益与负担进行分配。
该条基于私人间的共存与社会主义原则，明确了基本权利在私人之间水平方向上冲突的可能性，意在防止个人自由的恣意行使对其他个体造成侵害。在行政程序中，行政机关进行的利害调整除涉及公益外也涉及私益，通常要求私人参与到利益调整的行政过程中，以实现对其自身利益的保护。尽管如此，在具体的行政决定中，行政机关仍须对处于水平关系的相对人与第三人间的利益进行权衡与整合，从而合理分配利益与自由。例如，行政对一方私人为给付有可能造成与相对人处于竞争关系的其他私人的法律地位的恶化。
[lxxiii]这既是传统行政法二元结构的延续，也有维系防御权主导性的意图，所以把握第三人的法律地位须借助私人—行政机关这组二元关系范畴转介。有时，我们甚至承认公共利益是对多种利益的综合与平衡，公益与私益互相作为对方的正当性基础。
[xxxv] [德]弗里德赫尔穆・胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第185页。以往被称为受法保护的利益的诸多法律地位被纳入公权利之中，而私人要求行政机关无瑕疵裁量决定的程序性法律地位也被承认为权利。
既然如此，为何要将这种析出的第三人利益交由个人自身而非由整体进行保护呢？ 为析出的第三人利益提供独立的保护，将个人利益交由私人自行决定是确保个人自由的重要前提。既有不能被化约为公益的私益，也有无法被还原为私益的公益。1989年被制定的《行政诉讼法》的第2条规定，合法权益受到侵害的私人可以就行政活动提起诉讼。[lix] 查尔金等诉合肥市规划局城市规划许可案，安徽省合肥市中级人民法院（2019）皖01行终107号行政裁定书。然而，至少在实定法与司法解释明确保护第三人之前，对于第三人是否具有公权利以及其能否提起行政诉讼等问题，学界还存在争议。具体而言，个体生存对国家或行政依赖性的增强与个人法律地位的提升要求国家得为个人积极提供给付。
陈征教授称事实性侵害为事实损害。使相对人自身受益的行政行为如果被范围无法确定的第三人攻击，则个人的利益处于不安定之中，为提高权利保护的效益，防止公众不加区分地、普遍性地对行政行为提出挑战[xxvii]，有必要限缩提出争议的主体范围。
第三人的权利付之阙如，第三人无法有效地维护自己的权利。例如，行政机关通过行政程序协调私人间的利益冲突，确定第三人权利及其行使的边界，从而合理限缩第三人的异议领域。
私益不再简单地被吸收进公益中，而是有了自身独立的存在价值。在干预行政的场景中，行政机关采取个别化的命令式工具，通过单方拘束性意思表示在个案中确定私人的权利义务。
[xxxiv]在作出分配决定特别是作出具有第三人效果的行政行为的过程中，行政机关应保证所有参与方尽可能平等地行使其权利。[xxxvi] Vgl.Ottmar Bühler, Die subjektiven öffentlichen Rechte und ihr Schutz in der deutschen Verwaltungsrechtsprechung, W.Kohlhammer, 1914, S.229 ff.; Ottmar Bühler, Altes und Neues über Begriff und Bedeutung der subjektiven öffentlichen Rechte, in: Otto Bachof/Martin Drath/Otto Gönnenwein/Ernst Walz (Hrsg.), Forschungen und Berichte aus dem öffentlichen Recht. GS Walter Jellinek, Isar Verlag, 1955, S.269 (274). [xxxvii] Vgl.Thomas Schmidt-Kötters, in: Herbert Posser/Heinrich Amadeus Wolff (Hrsg.), BeckOK Verwaltungsgerichtsordnung, 56. Edition Stand: 01.10.2019, § 42 Rn.143. [xxxviii] Vgl.Hartmut Bauer, Geschichtliche Grundlagen der Lehre vom subjektiven öffentlichen Recht, Duncker Humblot, 1986, S.138 f; Franz Geist-Schell, Verfahrensfehler und Schutznormtheorie. Die verwaltungsprozessuale Handhabung verfahrensfehlerhaften Verwaltungshandelns, Fischer, 1988, S.21 f. [xxxix] 杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第201-202页。此处的个人不是作为独立的主体，而是公众的组成部分。[li] 参见[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社2012年版，第81页。
为了把握复杂的法律关系并明确第三人公权利，我们有必要区分私人之间的水平关系以及私人与行政机关之间的垂直关系。国家对外国人的驱逐命令极大地限缩了本国配偶对于婚姻关系的自主决定权，提高了婚姻破裂的风险，为了保护婚姻家庭这一重要法益，法律应当承认配偶对于行政机关的驱逐命令享有撤销请求权。
[xix]即使相对人以外的第三人受到行政活动的影响，由于行政活动对第三人不具有目的性、直接性，第三人权利受到的侵害也难以被承认。[vii] 本文使用分配行政这一概念描述与古典行政存在功能性区分的现代行政。
例如，行政机关颁布许可是为了向许可申请人授予利益，相邻人的负担通常不属于建筑许可的调整内容。最后，面对现代科技所引发的技术与知识风险，行政法理论更加不能仅以个体防御权的范畴去把握国家的任务与角色。
[xi]个人无论是在经济上还是在政治上都依附于集体，私人作为独立的利益主体来要求和行使权利的可能性和必要性[xii]也由此被排除。建立在目的性干预基础上的传统行政法偏重强调行政法的公益属性，仅关注行政机关与相对人的关系。本质上，水平关系涉及的是一方私人试图限缩另一方私人的利益与另一方私人免于利益受限缩之间的冲突。究其根本，片面的观察视角将现实的多元主体结构与复杂生活关系拆解为孤立的二元关系，从而造成了第三人法律地位的贬损。
[xxxvi]公权利概念及其与反射性利益区分的严苛性在二战后的德国得到极大地缓和。我们必须将这种关系置于公法的法律关系结构中来把握。
二、分配行政与第三人受到侵害 第三人保护和第三人公权利是现代分配行政的产物。[lxii] （三）真正的三方行政法律关系与第三人的法律地位 更为典型的情形是冲突的利害关系，即在与行政机关的关系方面，私人之间存在相反的利益指向。
在这些要件中，特别要着眼于干预的可预见性，即对第三人权益的保护是否是行政活动的根据规范课予行政机关的行为义务，不能要求国家为不具有可预见性的后果承担责任。行政机关直接对私人授益或课予负担，行政机关与私人形成垂直的二元关系。
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